Parecer do CONADE sobre audiodescrição

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SECRETARIA ESPECIAL DE DIREITOS HUMANOS
CONSELHO NACIONAL DOS DIREITOS DA PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA
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Parecer CONADE/SEDH/PR
Comissão de Acompanhamento, Elaboração e Análise de Atos Normativos
Nº do Processo: C.A.N. 204/2009
Assunto: Parecer sobre AUDIODESCRIÇÃO
Relatoras: Conselheiras Suplente Ana Paula Crosara de Resende (OAB) e Titular Laís de Figueirêdo Lopes (OAB)

RELATÓRIO

Processo iniciado pelo Ofício nº 40/2008, enviado pela Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão – ABERT, em 26/05/2008, ao Ministro de Estado das Comunicações.

Contêm cópias de peças do processo administrativo instaurado no Ministério das Comunicações, inclusive diversos ofícios emitidos pela Presidência do CONADE sobre o assunto, solicitando o imediato cumprimento da Convenção sobre os direitos das pessoas com deficiência (Decreto Legislativo nº 186/2008 e Decreto nº 6.949/2009).

O tema já foi objeto de manifestação do CONADE, através dos Ofícios nº 327/2008/CONADE/SEDH/PR; nº 357/2008/CONADE/SEDH/PR; nº 309/2008/CONADE/SEDH/PR; nº 140/2009/CONADE/SEDH/PR; nº 159/2009/CONADE/SEDH/PR, todas no sentido de assegurar a implementação imediata da audiodescrição enquanto política pública para garantir que todos, inclusive as pessoas com deficiência possam ter acesso às informações transmitidas pela TV. Nesse sentido, segue adiante nosso parecer.

PARECER

1. CONVENÇÃO SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA: NOVO PARÂMETRO DE VALIDADE DAS NORMAS BRASILEIRAS

Preliminarmente, cumpre-nos ressaltar a premissa fundamental dessa análise, que incorpora no ordenamento jurídico brasileiro os novos conceitos amoldados pela Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD) da Organização das Nações Unidas (ONU) e seu Protocolo Facultativo, tendo em vista a sua equivalência de emenda constitucional hoje vigente no Brasil, de modo a embasar as sugestões propostas e o posicionamento adotado ao longo da presente manifestação.

Com a emenda constitucional nº 45/2004, foi incluído o § 3º no artigo 5º da Constituição Federal, dispondo que os tratados internacionais de direitos humanos, quando incorporados ao ordenamento jurídico interno, mediante votação com quórum qualificado nas duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, serão equiparados a emenda constitucional, in verbis:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
§ 1º – As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
(…)
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.

A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, juntamente com seu Protocolo Facultativo, foi aprovada, tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, com o quórum qualificado determinado e na forma do § 3º, do art. 5º, da Constituição Federal, tendo sido a sua promulgação realizada por meio do Decreto Legislativo nº 186, de 09 de julho de 2008 e do Decreto nº 6.949, de 25 de agosto de 2009.

Os textos dos documentos em português estão contidos nos referidos atos normativos, que demarcaram a vigência da Convenção no sistema jurídico nacional, depositados na ONU em 01 de agosto de 2008, completando o processo de ratificação, o que determinou que a Convenção e seu Protocolo Facultativo passassem a constituir o primeiro tratado internacional de direitos humanos adotado pelo Brasil, com equivalência formal a uma emenda constitucional.

Corroborando o que já disciplina a legislação brasileira, notadamente na Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo; Constituição Federal de 1988; Lei Federal 7.853/1989; Decreto Federal 3.298/1999; Lei Federal 10.048/2000; Lei Federal 10.098/2000; Decreto Federal 5.296/2004; Decreto Federal nº 5.645, de dezembro de 2005; Portaria nº 310, de 27 de junho de 2006 do Ministério das Comunicações; a previsão da ACESSIBILIDADE e da audiodescrição, advém de comando com força constitucional e de aplicação imediata.

2. ACESSIBILIDADE É PRINCÍPIO E É DIREITO – POSITIVADOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO

O modelo social da deficiência com base nos direitos humanos, ao ser reconhecido como o mais novo paradigma para conceituar as pessoas com deficiência na Convenção, embasou também a consolidação da acessibilidade positivada como um princípio e um direito humano no plano constitucional brasileiro.

O princípio da acessibilidade determina que as concepções de todos os espaços, formatos de produtos e serviços devam permitir que os cidadãos com deficiência possam ser seus usuários legítimos e dignos. Considerando a equivalência de emenda constitucional da Convenção, a acessibilidade como princípio informador é agora parâmetro de validade das normas nacionais, alicerce de como devem ser implementados os direitos humanos das pessoas com deficiência.

É também direito de ter direitos e nenhum serviço pode ser concedido, permitido, autorizado ou delegado sem acessibilidade plena para não obstaculizar o pleno gozo e exercício destes das pessoas com deficiência, sob pena de caracterizar a proibida discriminação com base na deficiência.

Ou seja, a acessibilidade constitui direito dos cidadãos em geral, pois não se limita a propiciar o exercício dos direitos humanos e a inclusão em todos os programas apenas das pessoas com deficiência, mas também de pessoas com mobilidade reduzida, idosos, gestantes e outras pessoas em situação vulnerável, respeitando à plena participação destas mesmas pessoas como parte da população brasileira que ao longo da história brasileira também constroem nosso país.

A obrigação de prover todos os instrumentos e adaptações necessárias para a efetividade do princípio e do direito à acessibilidade, com equiparação de oportunidades, demonstra-se pelo imperativo constitucional de atender ao princípio da igualdade, insculpido no artigo 5º da Constituição Federal.

No âmbito da Constituição Federal – parâmetro valorativo máximo do ordenamento jurídico brasileiro – os comandos constitucionais interagem e se complementam entre si. Neste campo, a acessibilidade é o princípio norteador da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e, portanto, novo princípio da Constituição Federal.

3- AUDIODESCRIÇÃO

Inicialmente é preciso destacar que as pessoas com deficiência fazem parte do conjunto da população brasileira [1] e também estão sujeitas a todas as normas que regem a sociedade, dentre elas a de serem tratadas como sujeitos de direitos. Para que isso se efetive e a pessoa com deficiência possa exercer seus direitos, é fundamental que haja equiparação de oportunidades.

Importante destacar inicialmente que o impacto da deficiência na vida de uma pessoa vai depender muito das barreiras existentes em seu entorno e da interação entre os limites pessoais e o meio ambiente em que vive. Essa constatação está na Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, em seu artigo 1º. A equiparação de oportunidades deve ser um objetivo perseguido por todos, inclusive pela Administração Pública, para que a deficiência seja apenas mais uma característica da diversidade humana e não empecilho para o exercício de direitos.

Para o exercício de direitos humanos e insista-se, para garantir a equiparação de oportunidades, as pessoas com deficiência precisam que seja assegurado o direito à ACESSIBILIDADE e que tecnologias assistivas existentes, como a audiodescrição sejam exigidas nas concessões, permissões, delegações e/ou autorizações realizadas pelo Poder Executivo para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, conforme art. 223 da Constituição.

A audiodescrição [2] é um recurso de acessibilidade que consiste na descrição clara e objetiva das informações compreendidas visualmente, mas que não estão nos diálogos: expressões faciais e corporais, ambiente, figurinos, efeitos especiais, mudanças de tempo e espaço, além da leitura de créditos, títulos e qualquer informação escrita na tela.

Permite que qualquer usuário, mesmo aquele que não pode ver, receba a informação contida na imagem ao mesmo tempo em que esta aparece, possibilitando apreciar integralmente a obra, seguir a trama e captar a subjetividade da narrativa, da mesma forma que alguém que enxerga.

Pode ser feita em qualquer tipo de programa, evento, atividade cultural, de lazer, educativa, recreativa, dentre outros e facilita a percepção de todos da parte visual do conteúdo da mensagem e pode ser utilizada, por exemplo, para fazer a leitura de textos apresentados no vídeo, que também ajuda disléxicos, analfabetos, pessoas que, por qualquer motivo, estão impossibilitadas de fixar o olhar na tela.

As descrições devem ocorrer nos espaços entre os diálogos e nas pausas entre as informações sonoras do filme ou espetáculo, nunca se sobrepondo ao conteúdo sonoro relevante, de forma que a informação audiodescrita se harmoniza com os sons do filme, da cena da TV, do teatro, do espetáculo de dança ou da aula.

Outro esclarecimento útil é que a audiodescrição é transmitida normalmente no segundo canal de áudio. No caso da televisão, através de um canal que disponibilize esta banda extra de áudio, geralmente acionada pela tecla SAP (Programa Secundário de Áudio) dos televisores. O que permite que a opção pela utilização ou não do serviço seja da pessoa usuária e não do sistema.

A audiodescrição possibilita o acesso à informação e à comunicação, que são direitos humanos garantidos pela Constituição Federal e, recentemente, pela Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que vigora com valor de Emenda Constitucional no Brasil.

Portanto, é um recurso essencial para o exercício de inúmeros direitos, como o acesso à informação e à comunicação, por pessoas com deficiência visual, deficiência intelectual, disléxicos e idosos, tendo sua aplicação nas diversas esferas do fazer humano, especialmente nos campos da educação, trabalho, cultura e lazer.

Pesquisas da Dra. Lívia Maria Villela de Mello Motta [3] indicam que esse recurso aumenta em até 80% o nível de compreensão do conteúdo veiculado.

Vivemos num país onde leis promotoras da dignidade humana são promulgadas, mas lamentavelmente nem sempre cumpridas, sendo freqüentemente objeto de procrastinação por parte do Poder Público para proteger grupos econômicos e/ou interesses de políticos proprietários de meios de radiodifusão, em detrimento da dignidade inerente às pessoas humanas.

A Lei nº 10.098 de 2000 (artigos 17 a 19), materializou o direito à remoção de barreiras de comunicação para as pessoas com deficiência sensorial (visual e/ou auditiva), barreiras essas que, por força do Decreto nº 5.296 de 2004, regulamentador da Lei ora mencionada, dizem respeito à implantação do recurso de descrição e narração, em voz, de cenas e imagens na programação veiculada pelas emissoras de radiodifusão e suas retransmissoras, hoje conhecido como audiodescrição.

O Decreto nº 5.645 de 2005, fixou o prazo impostergável de 120 dias para que o Ministério das Comunicações regulamentasse a matéria, por via de norma interna, regulamentação esta que veio a lume por meio da Portaria nº 310 (documento anexo), de 27 de junho de 2006, publicada no DOU – Diário Oficial da União do dia 28 subseqüente que, frise-se, veio a destempo, porquanto deveria ter sido expedida em abril de 2006.

Importante destacar que antes da edição da Portaria nº 310/2006, a Portaria 476 de 01 de novembro de 2005, publicada no DOU de 03 de dezembro de 2005, determinou e o Ministério das Comunicações promoveu consulta pública para receber sugestões sobre a minuta da Norma Complementar que estabeleceria os requisitos técnicos necessários para a promoção da acessibilidade para pessoas com deficiência na programação das TVs abertas brasileiras, em cumprimento ao que determina o Decreto 5296/2004 e alterações posteriores.

Ou seja, já houve a discussão democrática sobre o assunto, com prazos estabelecidos anteriormente, e respostas dos participantes às perguntas e dúvidas sobre os recursos de acessibilidade.

Prosseguindo, a Portaria 310/2006 instituiu a Norma Complementar nº 01/2006 (documento anexo) que, após detida análise da realidade, escalonou prazos para a implementação dos recursos de acessibilidade, para pessoas com deficiência, na programação veiculada nos serviços de radiodifusão de sons e imagens e de retransmissão de televisão. Frise-se, após, ampla consulta pública.

Essa Norma Complementar nº 01/2006 definiu carência de dois anos para que as emissoras tivessem tempo para promover as adequações necessárias em sua programação e ainda estabeleceu o cronograma progressivo da quantidade diária de programação que deveria ser transmitida com os recursos de acessibilidade previstos, de tal modo que, somente a partir de 27 de junho de 2008, estas emissoras estariam obrigadas a produzir duas horas diárias de programação acessível, aumentando a carga diária um pouco a cada ano até que, somente depois de passados 10 anos, atingíssemos a totalidade da programação sendo gerada com os recursos de acessibilidade.

Portanto, o prazo de 24 meses para o início da implementação da audiodescrição se exauriu em 28 de junho de 2008, mas desde então vem sendo adiado e os mecanismos de controle social, como consultas públicas e audiências públicas, vem sendo abusivamente utilizados para protelar o cumprimento de direitos indisponíveis e que asseguram a equiparação de oportunidades.

Neste sentido, o Ministério das Comunicações editou a Portaria nº 403, de 27/06/2008, publicada no DOU do dia 30 subseqüente, suspendendo por 30 (trinta) dias a exigibilidade da audiodescrição, já demonstrando sua intenção de descumprir os prazos do Decreto nº 5.645, de 2005 e, consequentemente, interferiu severamente no direito à comunicação e à informação das pessoas com deficiência, garantidos pela Constituição.

Em 23 de julho de 2008, o Ministério das Comunicações realizou uma reunião da qual participaram representantes da ABERT – Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão, representantes da UBC – União Brasileira de Cegos e profissionais de audiodescrição brasileiros e experientes para outra tentativa de justificar o adiamento da implementação.

Após os argumentos apresentados naquela oportunidade, em 30 de julho de 2008, e já sob a égide da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, que trata da acessibilidade na televisão de forma explícita em seu artigo 30, o Ministério das Comunicações publicou a Portaria nº 466/2008, restabelecendo a obrigatoriedade do recurso da audiodescrição e concedendo o prazo de 90 dias para que as emissoras iniciassem a transmissão de seus programas com este recurso.

Infelizmente, duas semanas antes do dia 30 de outubro de 2008 – data em que a audiodescrição se tornaria realidade, garantindo o efetivo exercício dos direitos das pessoas com deficiência, em duas horas diárias, foi promulgada a Portaria nº 661/2008, suspendendo inconstitucionalmente sua exigibilidade e determinando a realização de OUTRA CONSULTA PÚBLICA, sob alegação de esclarecer questões técnicas, que já foram objeto de ampla consulta.

Vale ainda ressaltar que como apresentado no ofício nº 140 de 8 de junho de 2009 e no ofício nº 159 de 9 de junho de 2009 a audiodescrição foi questionada em consulta pública que sequer assegurou acessibilidade aos documentos, o que foi conseguido através de ordem judicial nos autos do Mandado de Segurança impetrado por CONSELHO NACIONAL DOS CENTROS DE VIDA INDEPENDENTE – CVI – BRASIL; FEDERAÇÃO BRASILEIRA DAS ASSOCIAÇÕES DE SÍNDROME DE DOWN – FBASD E ORGANIZAÇÃO NACIONAL DE CEGOS DO BRASIL – ONCB – BRASIL [4] junto STJ – Superior Tribunal de Justiça.

Ademais, as perguntas formuladas ao final do texto da Portaria 661/2008, também foram objeto de discussão na reunião realizada dia 23 de julho de 2008 e foram todas refutadas com argumentos técnicos e não econômicos, a começar pela dúvida quanto à existência de audiodescritores competentes e em número suficiente, no Brasil.

Esclarecemos também que as perguntas "a título de sugestão", que constam do final da Portaria nº 661/2008 exprimem idéias e concepções errôneas, que já foram debatidas e refutadas na reunião técnica mencionada anteriormente e na consulta pública realizada para este fim. Tanto é que, ao final desta reunião, o Ministério das Comunicações, de posse dos subsídios técnicos que julgou necessários, fornecidos pelos representantes das pessoas com deficiência, pelos profissionais especializados e pela própria ABERT, sentiu segurança e embasamento para promulgar a Portaria nº 466, cujo conteúdo reflete a importância e a viabilidade da implantação deste recurso.

Tanto é assim que foi concedido o prazo de noventa dias para que a audiodescrição fosse oferecida de forma crescente, iniciando com duas horas diárias.

A atitude do Ministério das Comunicações é absolutamente ilegal, na medida em que não detém poderes para suspender prazos legais e, muito menos, para descumpri-los, principalmente por ferir preceitos constitucionais especialmente o Decreto Legislativo nº 186/2008 e Decreto nº 6.949/2009, de aplicação imediata, como preconiza toda norma que trata de direitos humanos.

Repise-se que a audiodescrição é um recurso essencial para a inclusão das pessoas com deficiência, processo que está em pleno andamento e que, apesar de ter o respaldo explícito do próprio Governo Federal, no que se refere ao conteúdo da Agenda Social, deveria ter diretrizes alinhadas com o mesmo, sendo o primeiro a dar o exemplo e a cobrar do setor privado o cumprimento das normas constitucionais.

Ressalte-se também a importância de facilitar a educação e o trabalho àqueles que têm dificuldade de visualizar ou perceber imagens, direitos estes que fazem parte dos direitos humanos e são essenciais para o exercício da cidadania e para a participação na sociedade.

Um dos argumentos inaceitáveis para a cidadania e que consta deste processo é que por não haver consenso, não poderá ser implementada a audiodescrição. Elizabeth Sá, em um texto muito elucidativo [5] afirma:

Dizem que muitos cegos não querem a audiodescrição. Muitos cegos resistiram ao computador e, depois, descobriram que não conseguem trabalhar sem ele. Muitos cegos não vão ao cinema porque o filme é inacessível. Não se trata de saber quem nasceu primeiro: o ovo ou a galinha? É preciso assegurar e praticar a audiodescrição porque este direito é inegociável com qualidade ou sem qualidade do produto. É a partir da garantia do direito que se constroem as soluções, as competências, os aprimoramentos, os novos conhecimentos e a cultura da audiodescrição ampla, geral e irrestrita. A audiodescrição é uma inovação e as pessoas cegas só vão saber se a qualidade é boa ou sofrível se houver uma cultura de audiodescrição na TV, no cinema, no teatro, em espetáculos, na escola e em todos os espaços nos quais existam imagens visuais. Trata-se de um direito no campo da acessibilidade. Portanto, é para ser cumprido e não negociado.

Por outro lado, necessário destacar que qualquer mudança no cronograma constante da Norma Complementar nº 01/2006, que não seja para agilizar a implementação estabelecida para esta tecnologia assistiva – cujo prazo de implementação final estava previsto para dez anos – serviria para beneficiar, mais uma vez, as emissoras de televisão, que seriam desobrigadas do ônus de propiciar acessibilidade, para assegurar a plena cidadania das pessoas com deficiência.

Reafirma-se que mesmo sendo detentoras de uma concessão, delegação, permissão ou autorização pública, o fato das emissoras de telecomunicações ignorarem as especificidades das pessoas com deficiência e continuar divulgando conteúdos apenas para alguns brasileiros é uma séria discriminação e, portanto, é absolutamente inaceitável permitir essa prática de selecionar qual parte da população brasileira poderá assistir televisão. No mínimo isso é um APARTHEID.

Lembramos, ainda, que em 2005 o Ministério das Comunicações já promoveu uma consulta pública e uma audiência pública já mencionadas. Qual seria o objetivo de realizar mais uma consulta? Se ela é imprescindível, por que não foi feita antes da publicação da Portaria nº 466? Por que as perguntas sugeridas para a próxima audiência pública revelam desconhecimento do assunto, ignorando as respostas que já foram dadas?

São provocações para refletir sobre como um único ato administrativo hierarquicamente inferior provoca o descumprimento de vários preceitos fundamentais aqui no Brasil.

Importante ainda destacar que além da ação civil pública mencionada nestes autos, em dezembro de 2008, inconformados com as sucessivas suspensões do recurso da audiodescrição pelo Ministério das Comunicações, o Conselho Nacional dos Centros de Vida Independente e a Federação Brasileira das Associações de Síndrome de Down ingressaram no Supremo Tribunal Federal com uma Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF nº 160), alegando descumprimento da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência que afeta diretamente a população brasileira e os direitos humanos.

Em 26 de novembro de 2009, o Ministério das Comunicações publicou a Portaria nº 985, que submete a comentários públicos a minuta de portaria que altera o subitem 3.3 e o item 7 da Norma Complementar no 01/2006 – Recursos de acessibilidade, para pessoas com deficiência, na programação veiculada nos serviços de radiodifusão de sons e imagens e de retransmissão de televisão, aprovada pela Portaria no 310, de 27 de junho de 2006.

Ou seja, a quarta consulta pública sobre o mesmo assunto sem que o recurso seja implementado na vida diária das pessoas com deficiência. E, o que é mais grave, o uso de instrumentos de controle social, como consultas públicas, no intuito de protelar a exigibilidade do direito.

4. O DESRESPEITO CONTINUADO

É inadmissível que o interesse pessoal das emissoras de televisão e suas entidades representativas, que detêm concessão, permissão e autorização do Governo Federal para funcionar leve-as a postergar o máximo possível o cumprimento de sua obrigação.

Elas se empenham em fazer que os recursos de acessibilidade se tornem obrigatórios apenas após a implantação da TV digital, para que outros prazos sejam concedidos, sem que todas as pessoas tenham equiparação de oportunidades.

Importante esclarecer que ainda não há certeza sobre a data de implantação e sequer sobre a obrigatoriedade desta forma de transmissão no Brasil.

Desta forma, sempre com a "desculpa" de um alto custo econômico, empenham-se em fazer prevalecer seus interesses privados, sobrepondo-se ao direito das pessoas com deficiência de participar em igualdade de condições em todos os âmbitos da sociedade brasileira, direito esse amplamente amparado no arcabouço legal vigente.

No Brasil, segundo dados do IBGE – Censo Demográfico de 2000, existem aproximadamente 16,5 milhões de pessoas com deficiência visual total e parcial, que se encontram excluídos da experiência audiovisual, cultural e cênica.

O direito à acessibilidade aos meios de comunicação e informação é um tema que está em pauta no mundo todo. Os esforços neste sentido visam não apenas proporcionar o acesso a produtos culturais a uma parcela da população que se encontra excluída, como também estabelecer um novo patamar de igualdade baseado na valorização da diversidade.

O Ministério das Comunicações, um dos órgãos da administração direta do Poder Executivo, não satisfeito em perpetuar discriminações com base na existência de uma situação de deficiência utilizando um ato administrativo – PORTARIA MINISTERIAL –, hierarquicamente inferior à Constituição e demais leis em vigor, pretende revogar e descumprir preceitos fundamentais.

Uma pergunta básica: por que após terem decorrido quase vinte anos da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil ainda não se vê nas transmissões e retransmissões da TV brasileira sequer um único programa continuado com todos os recursos de acessibilidade – notadamente a audiodescrição – que permita que uma pessoa com deficiência, possa exercer com dignidade e autonomia seu direito à informação como todas as demais pessoas?

E continuam os questionamentos: até quando vamos continuar com a impotência de saber que a dignidade humana, independente de qualquer condição e todos os outros princípios e fundamentos da República não é prioridade quando há interesses econômicos envolvidos? Até quando vamos assistir o aprofundamento das desigualdades e a discriminação sofrida pelas pessoas com deficiência por "fato do príncipe", que suspende a exigibilidade de um recurso de tecnologia assistiva e pelo incessante lobby praticado por empresas concessionárias, delegatárias e permissionárias de telecomunicações?

É público e notório que a União Federal, inobstante comando constitucional e legal neste sentido, não conta com programas na TV com a audiodescrição para pessoas com deficiência. Ora, se a União tivesse cumprido todas as suas obrigações, notadamente, fiscalizar as concessões, delegações e permissões sobre este tipo de serviço essencial, todos os programas da TV brasileira seriam adequados a todos, com audiodescrição, legenda oculta e intérprete de Libras (língua brasileira de sinais), como previsto na legislação nacional e na Portaria 310/2006, o que não condiz com a realidade vivida.

É ainda público e notório, no Brasil, que as pessoas com deficiência precisam resolver individualmente a "desestrutura organizada" em que vivemos, tanto no que se refere ao exercício de direitos sociais, quanto no que se refere ao exercício da cidadania, com todas as obrigações aí incluídas, o que é extremamente injusto e reforça as desigualdades entre elas.

Segundo o paradigma social utilizado hoje e adotado pelo Brasil (Decreto Legislativo 186/2008), a deficiência é o resultado da interação de deficiências físicas, sensoriais ou mentais/intelectuais com o ambiente físico e cultural e com as instituições sociais. Quando uma pessoa tem uma condição que limita alguns aspectos do seu funcionamento, esta se torna uma situação de "deficiência" somente se ela tiver que enfrentar barreiras de acesso ao ambiente físico ou social que tem à sua volta.

Isso quer dizer que a definição de quem tem ou não uma deficiência não depende tanto das características pessoais dos indivíduos, mas também, e principalmente, do modo como a sociedade onde vive, organiza seu entorno para atender à população em geral.

Como dito anteriormente, o Censo Demográfico IBGE 2000 verificou que 14,5% da população brasileira possui algum tipo de deficiência. Em termos econômicos, a deficiência é uma variável endógena à organização social. A deficiência é tanto uma causa como uma conseqüência da pobreza; estudos do Banco Mundial indicam que uma em cada cinco pessoas pobres apresenta uma deficiência, que onera seu já exíguo rendimento. Podemos então dizer que todas as famílias de uma comunidade pobre são diretamente afetadas pelos efeitos socioeconômicos da deficiência e necessariamente precisam de tecnologias assistivas para o enfrentamento desta situação. Mas não é porque são pobres que não fazem jus a um serviço público essencial, como o de transmissão e retransmissão de TVs, adequado às especificidades de todos e de todas.

Ao contrário, as diretrizes adotadas pelo Governo Federal e seus pronunciamentos evidenciam sua preocupação com as camadas desfavorecidas da população brasileira e seu empenho em diminuir a desigualdade social.

Pessoas com deficiência ainda são "invisíveis", como se não fossem parte do povo brasileiro, e ficam excluídas da atenção básica necessária para a sua sobrevivência e da sua família. A essas é que o setor do desenvolvimento deveria dar prioridade, bem como os criadores e provedores de políticas públicas, que por princípio, deveriam ser para todos. A única maneira de chegar até eles é descentralizar e universalizar o acesso a bens e serviços como um todo, principalmente as telecomunicações.

Importante considerar também que a deficiência é "democrática" e perpassa todas as classes sociais e econômicas, o que implica dizer que não só os pobres serão beneficiados com a audiodescrição, mas a integralidade da sociedade brasileira.

Logicamente que, por estas razões, devem ser asseguradas a estas pessoas condições para desenvolverem seu potencial de cidadãos e suas responsabilidades junto ao desenvolvimento nacional.

Outra pergunta: como vamos assegurar outros direitos se as pessoas não conseguem sequer acompanhar, com todos os recursos de acessibilidade, os noticiários nacionais, as campanhas de vacinação pública ou de prevenção da AIDS ou mesmo programas educativos preparatórios, como o Telecurso 2000?

Ou seja, trata-se de um grupo de pessoas que ainda vive sob o manto da invisibilidade social, mas que por determinação constitucional, estão incluídas entre os brasileiros e estrangeiros residentes no País e sujeitas aos mesmos direitos e deveres. Porém, para exercê-los precisam de equiparação de oportunidades, principalmente no direito à informação e acessibilidade, potencializadores dos demais direitos humanos.

A comunicação é fundamental para qualquer indivíduo ter acesso a serviços, benefícios e direitos sociais (trabalho, educação, saúde, lazer, entre outros). Na verdade é um direito transversal para que outros possam ser usufruídos. Nesse contexto, quando se tem um sistema de comunicação coletivo inacessível para um determinado indivíduo ou segmento social, cria-se o chamado "efeito cascata", inviabilizando o acesso a todos os outros serviços, sujeitando a pessoa com deficiência, que já convive com sua limitação, a viver de forma isolada ou subumana.

Gostaríamos de ressaltar que exibir um programa de televisão que não garante acesso a todos os cidadãos é prestar um serviço inadequado ao pleno atendimento dos usuários na forma prevista nas Leis nº 8.987/95, nº 8.078/90 e nas normas técnicas aplicáveis e em vigor.

Sem um meio de comunicação eficaz, como assegurar condições laborativas equivalentes, para enfrentar a pobreza e a discriminação? Como cumprir a Lei de Cotas (Lei nº 8.213, regulamentada pelo Decreto nº 3.298), garantindo a formação da mão-de-obra qualificada que as empresas demandam? Como garantir que as pessoas sejam vistas e não apenas a deficiência? Como dar visibilidade e iguais oportunidades de educação, trabalho, lazer, saúde, reabilitação, sem assegurar acesso aos meios de informação?

O Brasil é vasto e seu amplo território caracteriza-se pela diversidade sócio-econômica-cultural. A televisão é o meio de comunicação por excelência, daí ser muito utilizada inclusive para campanhas educativas, que muitas vezes não chegam às pessoas com deficiência por falta de acessibilidade na comunicação.

O sistema de telecomunicações brasileiro não está considerando os princípios fundamentais da Constituição Federal, que no seu artigo 1º estatui como fundamentos da República, dentre outros: a cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa. Como usufruir disso sem condições reais e equitativas de informações? Importante destacar que no ano de 1989, a Lei Federal nº 7.853/1989 fixou o prazo de doze meses para que todos os órgãos federais implementassem ações necessárias para a integração social das pessoas com deficiência. Neste período, várias leis, decretos, portarias e instruções normativas foram editadas, alteradas e publicadas, mas a inacessibilidade e a exclusão de parte da população permanecem, e o que é mais grave, discriminando com base na deficiência.

Para que a cidadania da pessoa com deficiência seja respeitada integralmente e não permaneça como letra morta no papel, faz-se necessário respeitar suas limitações e necessidades específicas utilizando-se de métodos tecnológicos para que se alcance a igualdade entre os seres e sejam supridas as diferenças existentes.

Para a consecução de seus fundamentos, segundo a norma constitucional, a República deverá atingir os objetivos preconizados no artigo 3º, da CF, para, dentre outros, "construir uma sociedade livre, justa e solidária" e "promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação". Não disponibilizar ou não exigir que suas concessionárias, delegatárias e permissionárias disponibilizem informação e comunicação acessíveis significa ampliar e ressaltar a desigualdade fática inerente à pessoa com deficiência e as limitações já existentes, o que macula os objetivos previstos no artigo 3° da Constituição Federal de 1988.

A questão da acessibilidade, quando – e apenas se – tratada no contexto do Desenho Universal, constitui um dos pilares fundamentais para a construção de uma sociedade verdadeiramente inclusiva, participativa e sustentável.

Faz-se importante destacar que por se tratar de normas de eficácia programática, as mesmas determinam princípios que devem ser respeitados por quaisquer órgãos da administração e até mesmo pelos três Poderes Constituídos. Não é viável e nem legal permitir que um serviço essencial como o de televisão não respeite os princípios da cidadania, da isonomia e da legalidade.

O conceito de desenvolvimento inclusivo aproveita e potencializa a ampliação dos direitos e capacidades de cada uma das dimensões do ser humano (econômica, social, política, cultural) na sua diversidade e especificidade, com base na procura e garantia do acesso universal e da equidade. Não discrimina e sim, promove a diferença, aprecia a diversidade e a transforma numa vantagem, um valor, uma oportunidade e um direito.

O artigo 6º da Constituição Federal garante como direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma da Constituição.

Reafirme-se que a eqüidade só será conseguida com a disponibilização de tecnologias para pessoas com deficiência e o sistema de transmissão e retransmissão de televisão com audiodescrição, legenda oculta e intérprete de Libras não pode ser excluído, vez que por determinação legal, é para todos e todas.

Ainda no campo dos princípios gerais, é objetivo precípuo da assistência social, nos termos do artigo 208, da CF, dentre outros, "a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária".

De destacar, por outro lado, que a União e suas concessionárias, delegatárias e permissionárias do sistema de televisão não se desincumbiram da promoção da devida assistência às pessoas com deficiência, tal como preconizado no artigo 227, § 1º, II e § 2º, da Constituição Federal, nem tampouco lograram materializar plenamente o disposto no artigo 244, das Disposições Constitucionais Gerais da Constituição Federal de 1988.

Portanto, ao suspender a exigibilidade da implementação imediata dos recursos de acessibilidade na TV, o Ministério das Comunicações despreza o importante princípio constitucional da isonomia, preconizado no artigo 5º, da Constituição da República, que deveria ter aplicação imediata. Ora, o direito à igualdade é tido como regra de equilíbrio com relação às pessoas com deficiência, já que na realidade dificilmente se conseguiria equiparar as condições da vida do cidadão sem deficiência com o daquele outro com qualquer tipo de deficiência, que vive em condições específicas, resultantes da mencionada deficiência.

É unânime o entendimento de que esse princípio atinge não só os cidadãos perante a lei, mas também a norma. Ou seja, o princípio está destinado tanto ao legislador quanto ao aplicador da lei, significando que as "desequiparações" fortuitas ou injustificadas, como a deficiência tratada nos presentes autos, são vedadas, em virtude do princípio da igualdade.

Ademais, o teor do disposto nos artigos 23, II e 24, XIV, da Constituição Federal estabelece que compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, zelar pela proteção e garantia das pessoas com deficiência, e também concorrentemente aos mencionados entes estatais, legislar sobre a proteção e integração social das pessoas com deficiência. Vale dizer, é comando constitucional o zelo dos entes estatais pela proteção, garantia e integração das pessoas com deficiência.

Direitos humanos não podem ser tidos como simples palavras impressas em algum papel para que sejam ignoradas ou tratadas como letra fria e grotesca. Impõe-se que seja resguardada a coerência entre os valores do sistema constitucional e as relações existentes entre os seres.

Ou seja, o prazo legal para a existência de acessibilidade nos programas de TV já expirou e sua exigibilidade foi suspensa pela Portaria 661/2008 do Ministério das Comunicações. Como é uma norma que regulamenta um direito fundamental e humano, sua vigência passa a ser imediata, tornando sua eficácia uma cláusula pétrea.

Importante ainda destacar que desde fevereiro de 2005, a NBR 15290 [6], produzida pela ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas está em vigor determinando os procedimentos técnicos dos veículos de comunicação, o que dilui e encerra qualquer discussão sobre a ausência de regulamentação do assunto.

Não se pode aceitar que prevaleça indefinidamente o custo econômico em detrimento do custo cidadão ou o lobby das empresas de telecomunicações, notoriamente financiadoras de campanhas eleitorais, para prorrogar o cumprimento de obrigações constitucionais, pelas sucessivas edições de leis, decretos, portarias e consultas públicas sem que sejam implementadas ou cumpridas.

Vale também frisar a importância da declaração incidental de inconstitucionalidade de parte do Decreto nº 5.296/2004 quando, ao extrapolar sua área de competência, concedeu novos prazos para cumprimento de obrigações constitucionais cujos prazos já haviam vencido e ainda de forma a permitir que normas inferiores (decretos, portarias, etc.) alterem normas superiores (Constituição Federal e Estadual, Leis, etc.).

Com o nível atual de conhecimentos disponíveis e os novos paradigmas sociais e de direitos já citados, que regem esse tema, pode-se afirmar, sem medo de errar, que a deficiência faz parte do ciclo de vida de qualquer pessoa e por isso interessa e responsabiliza a todos.

Com a audiodescrição garante-se na condição de cidadãos brasileiros e titulares de direitos humanos, a possibilidade de utilizar o mesmo sistema de telecomunicações que todos utilizam, por serem as pessoas com deficiência, parte da população brasileira. E para isso será fundamental repelir o descumprimento dos preceitos fundamentais da República Federativa do Brasil.

Vale aqui enfatizar que o sistema de comunicações é organizado, através de concessão, delegação e permissão pela Administração Pública e, portanto, está sujeito às regras que lhe são peculiares, principalmente no que se refere ao respeito ao princípio da legalidade e da eficiência para todos.

Durante esses vinte anos que transcorreram da data da promulgação da Constituição até os dias atuais, período em que empresas obtiveram novas outorgas ou renovaram as existentes para a prestação dos serviços de telecomunicações por meio de concessões, delegações e permissões da Administração Pública no Brasil; toda a tecnologia já foi substituída da década de 1980 até os dias atuais e as empresas permanecem fortes e muito vinculadas ao Poder Executivo e Legislativo no Brasil [7], apesar da vedação constitucional. Porém, a situação de exclusão por falta de acessibilidade permanece e a pessoa com deficiência é ignorada e seus direitos violados como em um crime continuado.

Não se trata apenas de postular a inclusão e o acesso universal como tema de direitos humanos e princípio de eqüidade, mas também de considerá-los como condições necessárias ao desenvolvimento sustentável e à viabilidade da convivência democrática nos e entre os Municípios; nas e entre as pessoas.

Para tornar possível a utilização desse serviço essencial de telecomunicações, concedido/delegado ou permitido pelo Poder Público, também pelas pessoas com deficiência e/ou com mobilidade reduzida, dentro dos princípios da legalidade jurídica nacional e internacional e em consonância com os valores da autonomia, dignidade, inclusão e equiparação de oportunidades, para garantir que todos exerçam sua plena cidadania e suas escolhas, independentemente da condição de deficiência, é que se faz necessário o cumprimento dos preceitos fundamentais da Carta Magna brasileira.

Importante lembrar ainda que o problema é a "deficiência" do sistema de telecomunicações e não a presença da pessoa com deficiência.

Outro fato que merece destaque é que a presença de uma pessoa com deficiência em ambientes ou serviços inacessíveis "personifica" o problema e quem não vivencia a situação de deficiência em seu cotidiano prefere sugerir uma submissão ou um tratamento diferenciado (preconceituoso ou privilegiado – ambos proibidos) para solucionar o embate naquele momento, ignorando a "deficiência" do sistema.

São vários os relatos de pessoas que tiveram que ser submetidas a situações constrangedoras, como ficar alheias à programação da TV brasileira e dependentes do favor de terceiros para entender o que se passava na tela. Um exemplo disso é a frase dita em vários programas da TV "Ligue agora para o telefone que aparece em seu vídeo".

Autonomia e independência são palavras que ainda não combinam com pessoas com deficiência no sistema de telecomunicações brasileiro e isso precisa mudar.

O sistema de telecomunicações adequado a todos e todas deve ser uma realidade, uma vez que não é possível juridicamente tratar com isonomia e respeitar a cidadania de pessoas com deficiência e/ou mobilidade reduzida, sem garantir condições de acessibilidade.

Como conseqüência, queremos inibir imediatamente este desrespeito ao ordenamento jurídico em vigor, pleiteando a determinação judicial que o sistema de telecomunicações não exclua nenhum cidadão brasileiro, tornando-se adequado a todos e que nenhum edital ou contrato de concessão, delegação ou permissão deste tipo de serviço público seja feito sem a previsão e exigibilidade de acessibilidade.

Portanto, é cabível que o CONADE, como órgão colegiado nacional exija da Administração Pública, que cumpra o dever constitucional de zelar não apenas pela implementação da Constituição e dos tratados e acordos internacionais, mas principalmente exija o dever de assegurar que os serviços concedidos, permitidos ou delegados pela Administração Pública sejam para todos e todas.

Importante destacar que a deficiência permanecerá sendo motivo de discriminação, quando o serviço é que teria que ser prestado de forma adequada para todos e todas, exigindo-se imediatamente que as empresas concessionárias, delegatárias e permissionárias disponibilizem a tecnologia assistiva.

Esclareça-se que essas empresas não irão fazê-lo até que o Ministério das Comunicações exija o cumprimento de toda legislação nacional de acessibilidade nas telecomunicações.

Além disso, as empresas que usualmente são rentáveis continuam isentas de oferecer serviços adequados a todos e todas, o que é, no mínimo, uma incoerência e um agravamento das desigualdades sociais, regionais e econômicas.

5. Conclusões e Encaminhamentos:

Portanto, opinamos pela expedição de ofício, acompanhado deste parecer, para o STF – Supremo Tribunal Federal nos autos da ADPF nº 160 e para a 14ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal nos autos da Ação Civil Pública nº 2009.34.00.004764-8 recomendando que o Poder Judiciário determine a imediata exigibilidade da audiodescrição no Brasil.

Recomendamos ainda que sejam agendadas reuniões ou audiências com o Ministro Relator da ADPF e com o Procurador Geral da República a fim de demonstrar a necessidade de concessão imediata da liminar.

Opinamos também pela expedição de uma NOTA DE EXIGIBILIDADE DA AUDIODESCRIÇÃO, encaminhada à Presidência da República e, posteriormente divulgada da forma mais ampla possível, para que a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência seja cumprida, inclusive com a publicação no Diário Oficial da União.

Ademais, para que surta um efeito imediato, sugerimos a realização de uma audiência com o Exmo. Ministro das Comunicações, em uma das reuniões do CONADE, para que sejam explicitados os motivos de tanta protelação da exigibilidade da audiodescrição e que, ao mesmo tempo, o Ministro possa entender os argumentos das pessoas com deficiência a favor da efetivação dos direitos humanos.

Por fim, necessário expedir ofício à Imprensa Oficial para que torne o conteúdo do site e do diário oficial da união acessível a todos e todas, inclusive para as pessoas com deficiência.

Salvo melhor juízo, é o nosso parecer.

De Uberlândia para Brasília, 02 de novembro de 2009.

Ana Paula Crosara de Resende
Conselheira Suplente pela OAB

Laís de Figueirêdo Lopes
Conselheira Titular pela OAB
Coordenadora da Comissão de Atos Normativos

Complementado em Plenário e aprovado por unanimidade na II Reunião Extraordinária do CONADE realizada em Brasília dia 1 de dezembro de 2009.

Denise Granja
Presidente do CONADE

Para uso interno do CONADE

O presente parecer deve ser indexado na seção de perguntas freqüentes no site do CONADE.

[1] De acordo com o Censo Demográfico do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística do ano de 2000, as pessoas com algum tipo de deficiência ou limitação representam 14,5% da população brasileira.

[2] Para saber mais visite: www.audiodescricao.com.br e www.blindtube.com.br

[3] Doutora em Lingüística Aplicada e Estudos de Linguagem. Trabalha como consultora na área de inclusão educacional e inclusão econômica no Instituto Paradigma (www.iparadigma.org.br). É professora de cursos de extensão universitária na PUC de São Paulo, ministrando o curso: Educando para Cidadania – Escola e Inclusão (cogeae.pucsp.br/curso.php?cod=250905&uni=SP&tip=RE&le=E&ID=6). É coordenadora de projetos no Grupo Terra (www.grupoterra.org), ONG cujo objetivo é a inclusão social das pessoas com deficiência visual, pelo contato com a natureza. Foi responsável, no Grupo Terra, pelo Projeto de Inclusão Cultural, implementado na VIVO, em 2006, com o objetivo de formar audiodescritores para o Teatro Vivo. O primeiro curso foi ministrado em 2006 e formou 12 audiodescritores; o segundo em 2007, formou 10 audiodescritores, que atuam hoje em todas as peças que são apresentadas no Teatro Vivo (O Santo e a Porca, O Andaime – primeira peça comercial a contar com o recurso de audiodescrição no Brasil, A Graça da Vida, Cartas de Amor, O Doente Imaginário, Figurinha Carimbada). (funcionalidade.com.br/2007/03/teatro-vivo-com-audiodescrio.html). Elabora os roteiros de audiodescrição das peças. Além das peças, foi responsável pela elaboração dos roteiros de audiodescrição para os filmes: Saneamento Básico, O Ano que Meus Pais saíram de Férias, O Passado, filmes esses que foram exibidos com audiodescrição ao vivo em sessão de estréia. Foi, também, responsável pela audiodescrição do kit VIDA EM MOVIMENTO (www.vivovoluntario.org.br/site/pagina.php?idconteudo=1134), o qual visa estimular e contribuir para promover a inclusão de crianças e jovens com deficiência na educação, no trabalho e em todas as atividades da vida social. O kit se compõe de 4 DVDs, em um total de 25 vídeos, uma realização do Amankay Instituto de Estudos e Pesquisas e do Departamento Nacional do SESI – Serviço Social da Indústria e conta com as parcerias do Instituto Vivo, Laramara – Associação Brasileira de Assistência ao Deficiente Visual, SEPED – Secretaria da Pessoa com Deficiência e Mobilidade Reduzida e Portal Planeta Educação.

[4] MS nº 14449/2009 disponível em www.stj.jus.br

[5] Disponível em blogdaaudiodescricao.com.br/2009/11/direitos-inegociaveis-por-elizabet-sa.html

[6] www.mj.gov.br/sedh/ct/CORDE/dpdh/corde/ABNT/NBR15290.PDF

[7] Ver www.donosdamidia.com.br.

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